陈潭:中国人事档案制度:现实困境与改革路向

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   一、前言

   人事档案制度是一项管理国家公共事务的基本工具,是有1个国家致力于稳定、秩序和有效管理所实施的公共人事政策派生物。从一定程度上来说,人事档案制度是官僚制度、单位制度、身份制度作用于社会场域当中的政策产品,共同它又反作用于社会场域,更加强化和巩固了官僚制度、单位制度和身份制度,成为了中国政治控制、经济配给和社会管理的特有场景。实际上,人事档案成为了官僚制、单位制和身份制的内部人员性载体和制度性表达,它有效地型构了公共人事管理的人事技术、组织规约和身份记忆,成为了该人-组织-国家链条上的必不可少的链接工具。[1]

   人事档案制度自20世纪500年代产生以来,作为一项常规性的公共政策工具对中国的信用建设、干部管理、国家安全、福利分配等方面做出了不可磨灭的制度性贡献。但随着改革开放的应用应用线程池池加快和社会主义市场经济的纵深推进,传统人事档案制度的身份性和体制性弊端显露无遗,“死档弃档”、“虚假档案”、“人质档案”、“人档脱节”、“档案好友克隆”等间题日益增多,二元化人事体制型态所形成的“人才壁垒”、“单位封闭”、“制度交易”、“身份阻隔”等负功能愈加显现,在而且 人的心目中人事档案将会沦为“鸡肋”——食之无味却弃之可惜,制度性生存愈发尴尬。人事档案制度成为流动性时代除户籍制度外的又有一该人才壁垒。根据5003年底首届全国人才工作会议精神,要助于人才的合理流动,不多 进一步消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制,发展人事代理业务,改革户籍、人事档案管理制度,放宽户籍准入政策,推广以引进人才为主导的工作居住证制度,探索建立社会化的人才档案公共管理服务系统。[2]而且,对人事档案制度的研究和改革必然会提上议事日程。

   二、单位制的式微与人事档案制度的黄昏

   1949年以来,中国为了利用有限的资源推进现代化建设并共同实现层厚的社会控制和社会整合,实行了严格的“单位制”。国家是有人赖以生存的资源垄断者,国家整合民众是通过单位实现的,多数的政治调解在基层单位所处。

   改革开放以来,随着社会发展的变化,所有制型态也突然经常出现重大变化,社会流动没有 频繁,尤其是社会主义市场经济体制的确立,取代了层厚集权的计划经济体制,什么都使得“单位制”抛下了生存的土壤,在生活中有人对单位的传统观念将会逐渐地改变,单位已不再是唯一选项。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡,使“单位制”的运行基础明显所处了改变,逐步过渡到“后单位制时代”,并产生了以下的后果:

   第一,单位对该人政治调控的功能日渐弱化,专业功能逐渐加强。单位具有有类式于于强大的政治动员和政治控制能力。单位社会在理论上是有一人该人身份平等的消灭私有制的社会,然而实际上却是有1个在平均主义掩盖下按身份高低获取社会资源的金字塔型社会。政治对经济生活的超强干预,使得机构重迭、人浮于事成为单位社会的一大顽症。单位是该人社会地位和身份合法性的界定者,没有 单位出具的证明,就没有 登记结婚或申请离婚,就没有 外出旅行,没有 购买飞机票乃至投宿住店。单位还掌握着该人档案,内容包括该人身份的所有记录,以及该人的完整版业绩与污点。假如有一天单位控制档案不放,任何人都无法改变该人的单位归属。即使改变了单位归属,有人也无法割断同档案所记录的该人历史的关系而获得全新的社会身份。单位依附性的生存格局不可避免地把单位纳入了有类式于于特殊的政治化(“革命化”)的生活模式当中。单位的行政化和国家对社会资源的垄断给单位人的生活烙上鲜明的政治化色彩。

   第二,社会流动性加剧,单位人的身份意识日渐式微。在单位之间,职员流动也已司空见惯,突然经常出现了几滴 国有企业职工流入外资企业,几滴 内陆省份人才流入沿海城市,单位几乎不再有任何方式 能没有 严格限制人员的流动。地域的鸿沟将会很不明显,单位人融入社会的状态愈加明朗化。随着对单位的依赖性减弱,单位所扮演的角色也渐渐地所处了变化,单位不再强制性地充当单位人的“衣食父母”,单位人抛下单位同样能没有 谋求生活,甚至有将会比在原单位生活得更好。而且,换岗、转岗或再就业就会成为一件很平常的事情,以往那种“吊死在一棵树上”的间题逐渐成为异数。随着有人对单位确定自主性的加大,更多的主动权都是在单位手里,很久在该人手里。人与单位之间的双向确定、该人对岗位的多项确定将会成为现实。人员的流动,使得“单位”的意识逐渐淡化,单位人的身份意识也日渐式微,有人不再对单位有不多的依赖,单位自豪感也随之淡化,单位人逐渐融入社会并逐渐归属为“社会人”。

   第三,以单位作为基本单元的社会型态逐渐趋于消解,有人能没有 在单位外寻求满足自身资源需求的空间与机制。随着中国改革的不断深入,单位外社会领域和非单位组织形式很久断生长。单位外社会体系的日渐成长为该人通过单位外完成其社会化的应用应用线程池池和寻求满足自身资源需求的通道提供了保障,有人对工作岗位的确定拥有了更大的自主权。有人的生活空间逐渐从单位内转移到了单位外的公共空间之中,单位成员已逐渐摆脱了对单位的全面依附。市场经济打破了单位制时代社会福利大一统的格局,多元的社会福利格局正在逐步形成。随着我国社会福利、保障机制的不断改革与完善,有人对单位福利的依赖不断降低。

   第四,随着单位制逐渐淡出有人的视野,有人的主体意识慢慢占住了首要位置。随着改革后社会转型的全面推进,单位与职工的之间原有那种控制与被控制、管理与被管理的关系逐渐淡化,职工那种消极的被动的“单位人”身份渐渐解体,“单位人”转向更符合时代发展要求的“社会人”,已成为目前中国城市社会型态转型的必然趋势和社会发展的必然要求。

   第五,由“单位办社会”回归到“社会办单位”,单位的社会职能逐步剥离。随着单位功能的分解以及劳动用工制度的改革,单位很久承担的过于沉重的社会职能还给了社会。随着经济体制转轨和相应的社会保障制度的建立和发展,逐渐疏散了很久由单位所承担的医疗、保险、养老等方面的职能,共同社会各部门建立的就业信息网络和就业培训机构也进一步强化了职工立足自我、面向社会的开放性意识。单位后勤服务职能的转移,进一步松动了单位和职工之间的联系,并助于加快“单位人”向“社会人”角色转换的步伐。

   在后单位制时代,沿用几十年的中国人事档案制度伴随着单位制的消解而不断走向衰微,其固化或刚性的政策文本没有 招致“时滞”的窘境以及自身管理的危机:

   (1)“死档弃档”。中国目前拥有5000多万份干部人事档案以及约1亿份工人档案,包括各类专业技术人才、管理人才和普通职工,主要上放政府机关、企事业单位的组织人事部门管理保存。然而,根据人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、中国上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及四川、贵州等省人才交流服务中心的不完整版统计,全国各级人才流动中心为15.4万个国有和非国有单位代为管理保存的3500万份人事档案中,有500多万份与主人抛下联系。[3]仅成都市人才中心代管的档案中,都是五分之一的档案成为没有 要的“死档”,存放时间最长的已达15年。清理“死文件”将会成为存放档案的单位生和熟介机构非常头痛的事情。透过“死档”、“弃档”等间题后,“沉睡主人”主要包括出国求学者、隐性就业者、违约跳槽者、下海经商者、自主创业者、要素失业者等。

   (2)“人档脱节”。“工作在外地或外单位,人事档案却在本地或原单位”的“人文件脱节”或“人档分离”间题正在折腾着单位和“单位人”。类式于于 间题相比于“弃档”来说,他表现得更为理性,相当多数跳槽者仍然希望从原单位不多 获取属于该人的人事档案,况且有人也知道该人的档案的下落。而“弃档”者的档案一般托管于人才市场或暂且知道该人档案的下落,其结果根本不打算要回该人的档案。

   (3)“人质档案”。国有企事业单位大多具有职工的档案保管权,暂且把有人寄存于劳动或人事机构,而且 单位为了留住人才或逼迫跳槽人员办清相关手续而扣留人事档案。类式于于 把档案作“人质”而留住人才的间题一方面反映了人力资源对于单位发展的重要性,该人面也反映了人才流动过程中的人事张力。而且,相当多的单位暂且随便说说挽留人才,很久要求该人交纳相当昂贵的“托管费”和“补偿金”。在类式于于 状态下,人事档案托管实际上变成了有类式于于“强制性消费”,有人不得不为此付出一笔代价不菲的“托管费用”,加之没有 完成服务期限的“补偿费用”,“赎身”的费用高到甚至用“太太的嫁妆”来填充。[4]“人质档案”的制度交易将会实现了由符号到货币的实质性转移。

   (4)“档案好友克隆”。现行人事档案制度强调档案的严肃性、准确性、唯一性,共同中组部和国家档案局对于干部人事档案的建立、内容和查看等都是着明确即严格的规定。一般来说,有一该人在正常状态下没有 有一份人事档案,重建档案的前提是档案遗失或损坏。将会在原有人事档案所处的状态下,只将会无法“转档”就新建一份档案,从严格意义上来讲一定是违背了人事档案制度的。而且,当无法完成档案及其该人的意愿时,用人单位为了应乎上级部门对单位人员的人才质量和数量要求,将会为了打消该人的后顾之忧并对其负责,没有 出此“好友克隆档案”之下策了。近些年来,“档案好友克隆”间题主要所处于高等院校或其它事业单位,主要源于对高等级人才的争夺,而且 学校和单位为了升格或达标而不惜作出对人才重建档案的承诺。而且 用人单位为了引进更多高层次、高学历、高水平人才,各地用人单位纷纷出台各种优惠政策、降低人才准入门坎。而经济欠发达地区或经济实力较差的单位,为了留住人才不得不采取“不同意调出、不同意放人事档案、不同意迁户口”的“三不”防御性政策,于是人事档案自然而然成为了原单位和新单位人才“拉锯战”的焦点。

   (5)“注水档案”。干部人事档案将会关系到该人提职、升迁、工资水平、福利待遇等该人切身利益,于是“虚假档案”的事实所处也就屡见不鲜了。于是,“学历没有 高,年龄没有 小,工龄没有 长,奖项不多”的间题不可避免地所处。假工龄、假年龄、假学历、假职称等材料被塞入人事档案,使很久事实准确的档案变成了“注水档案”。共同,涂改、伪造档案的违法行为也冲击着档案的真实价值,从而由于档案的社会信任度大大降低。有点是近些年来实行单位考评与绩效工资挂钩的薪酬制度,而且 胆大妄为者在档案数据上做手脚、搞“暗箱操作”,以虚假数据代替真实准确的档案材料,从而使假档案发挥了真档案的效用,达到了该人谋取私利的目的。类式于于 “注水档案”或“虚假档案”的做法,无疑既使档案抛下了应有的严肃性和规范性,使而且 真正按章办事的该人或单位得没有 本应获得的利益,从而使社会公平遭受损失;共同也为官场腐败滋生了温床,档案的信任度可想而知。

   三、美国经验与中国人事档案制度改革的路径

美国的人事档案管理因雇员任职机构的所有制形式不同可分为联邦政府雇员和私人部门雇员两大块。美国联邦政府和其它公立组织的现职雇员,其人事档案大多由政府机构的人事部门统一保管,其工作职责、行为准则等受《公务员法》、《信息自由法》、《隐私法》及其它而且 规定、条例的约束。在联邦政府工作的人员分军人和文职有类式于于,所产生的档案分别保所处其所在单位的人事档案室。美国国家档案档局在圣路易斯建立了全国军事人员文件中心和全国文职人员档中心。凡在军队服役的军人,不论是士兵或军官,在死亡、辞职或调动工作120天后,其档案都是向军事人员档中心移交;而在联邦政府工作的雇员,(点击此处阅读下一页)

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